如何把握官方兽医与执业兽医制度的实质

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2005年5月14日，《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发[2005]15号）明确提出“参照国际通行做法，逐步推行官方兽医制度，逐步实行执业兽医制度”，这既是洞观世界发展潮流和我国社会经济发展趋势作出的科学判断，更是对我国推进兽医管理体制改革提出的工作要求。只有把握官方兽医和执业兽医制度的实质内涵，认清我们所处的时代背景才能因势利导，稳步推进我国的官方兽医和执业兽医制度的改革进程，走出一条既与国际接轨又适合我国国情的兽医体制改革之路。 

一、官方兽医与执业兽医制度的含义与基本特征       

国际兽疫局（OIE）在《国际动物卫生法典》中明确规定，官方兽医（Official  Veterinarian）是指由国家兽医行政管理部门（指在全国范围内有绝对权威，执行、监督或审查动物卫生措施和出证过程的国家兽医机关）授权的兽医。官方兽医制度要求将动物饲养——屠宰加工——市场流通和出入境检疫等各个环节置于全过程的、系统的、有效的动物防疫监督管理之下，这种制度具有科学性、系统性、完整性、公正性和权威性，是目前世界上相对说来最先进的兽医体制，具体表现有以下几个方面的特征：首先是一种垂直管理制度。官方兽医由国家兽医行政管理部门任命，而不是由地方兽医主管机关任命，直接对国家负责，上级兽医行政管理部门对下级兽医行政管理部门实行直接领导，下级兽医行政管理部门对上级兽医行政管理部门完全负责，且不受当地政府的领导。这种管理体制可以有效地防止地方保护主义，防止地方或企业对执法过程的干扰，从而维护兽医卫生执法的公正性。其次是以动物防疫技术和行政支持体系为后盾。其执法权由国家法律体系予以明确，执法能力和过程需要国家防疫技术体系参与，确保官方兽医融技术和行政管理于一体，从而维护兽医卫生执法的公正性、科学性、权威性。第三是权力与责任共存。官方兽医代表国家执法，具有很大的权力，同时也要承担相应的法律责任，即官方兽医也是执法的责任人。因此官方兽医必须要有较高的业务素质和政策、法律和法规水平，同时要有很强的责任心和公心，使其在执法过程中保证执法的正确性和公正性。

执业兽医是指经过考试，取得执业兽医资格，并经注册从事动物疾病诊断、治疗和动物保健等经营活动的兽医人员。执业兽医制度作为官方兽医制度的孪生兄弟，这种制度的实行对兽医从业人员的管理，对兽医行业的管理，对动物医院的管理以及整个社会对兽医行业的认可等都会起到很重要的作用。执业兽医制度表现有以下几个方面的特征：首先是专业学历。只有经过正规兽医教育并取得相关专业技术学历后，方可申请从事执业兽医工作。其次是官方准入。对取得专业学历，拟从事兽医临床或有关动物诊疗工作的，必须参加官方统一组织的资格考试，方能取得在本地区行医的资格。第三是行业自律。行业协会协助政府进行会员管理，并在行业中发挥协调、咨询、服务等作用，严格管理，加强自律。
二、官方兽医与执业兽医制度在发达国家的实践

国家兽医管理体系是指国家管理动物防疫工作的组织形式及其在该组织形式下的法律体系、管理模式、管理机构和人员队伍。这个体系是否合理与完善，直接关系国家的动物卫生状况。目前世界各国的国家兽医管理体系不尽相同，也各有其特点，但公认最有效的是实行官方兽医制度，国际上普遍采用的也就是官方兽医管理制度。这种制度从根本上保证了动物及动物产品符合卫生要求，切实降低疫病传播风险，确保了食品安全，维护了人及动物的健康。据OIE对143个成员国的调查，65％的国家采取国家垂直管理的办法，7％是省或州内的垂直管理。从世界各国的总体情况看，官方兽医制度大致分为三种类型：欧洲和非洲的大多数国家特别是欧盟成员国属于一种类型，其官方兽医制度和世界动物卫生组织规定的完全一致，属于典型的垂直管理的官方兽医制度；美洲国家如美国和加拿大属于第二种类型，采取的是联邦垂直管理和各州共管的兽医官制度；澳大利亚和新西兰等澳洲国家属于第三种类型，采用的则是州垂直管理的政府兽医管理制度。

在发达国家，执业兽医制度已十分普及且非常规范。如在法国，要想成为一名兽医，除了具备大学专业训练的基础，在从业前，必须参加和通过由兽医协会等国家授权单位组织的资质考试。在澳大利亚，一名兽医要想在市场开业或有机会参加国家组织的兽医服务，就必须通过一个名为澳大利亚兽医认证程序（APAV）的资格考试。这个认证程序包括两个部分，即一部分是认证申请人的个人资质，如公民、学历等；另一部分就是作为执业兽医的知识和技能认证。在美国，要想进大学学兽医不容易，在正式修读兽医专业之前，学校一般都要求你有1-2年的大学预科学历，每年挤进兽医专业门槛的竞争也是十分激烈。学生毕业后，并不具备兽医的执业资格，要想成为一名职业兽医，必须参加国家兽医资质考核（NBE），这个考试由国家兽医资质考试委员会（NBEC）主持，试题包括400道多选题。并且，即使已经通过考试、获得执业资格的兽医，国家仍然要求他们在一定的时间内（各州要求不一，一般是一年）必须到具备资质的培训机构接受职业培训，获得培训合格证书（或规定的学时证明）后方可通过审核（相当于年检制）继续从事兽医职业，否则就会被吊销执业资格。可见，发达国家对兽医资质和行业准入的管理是十分严格的。

三、现实要求我们必须加快兽医管理体制改革

改革开放以来，我国的畜牧业生产保持了较高的发展速度，实现了持续增长，畜产品产量在世界上占有重要的地位，已成为名副其实的畜牧业生产大国，是世界上养鸡、养猪最多的国家。据联合国粮农组织（FAO）统计，进入20世纪80年代以来，全世界肉类每年增加数量的80%来自中国。但近年来我国畜牧业发展出现了一些新的问题：

1.畜牧业发展与食品安全的问题。畜牧业发展的最终目的是供人类消费，在畜产品总量基本满足供给的前提下，优质、安全畜产品成为百姓关注的热点和焦点。一旦发生动物疫情，无论人畜共患与否，都会在一定范围内造成食肉恐慌，势必带来居民对动物源性食品消费的急骤下降，影响市场消费，而且消除恐慌心理、恢复消费信心也需要很长时间。美国国会于2002年6月12日通过了《反生物恐怖主义法》，用法律来保障食品供应安全。他们认为生物恐怖造***类食物链的破坏比核武器、化学武器更甚，对社会危害程度更大。

2.动物疫情与人类安全的问题。人类命运与动物命运休戚相关，荣辱与共。经济越发达人与动物关系越密切，人畜共患病对人类构成的威胁也就越大。研究发现，我国已知的200多种动物疫病中，70%以上可以传染给人。有学者报道称，艾滋病是从猴子身上传过来的，天花是从牛瘟传过来的，鼠疫是从老鼠身上传过来的，狂犬病是从狗身上传过来的，蛔虫是从猪身上传来的。人类历史上，几次大的瘟疫曾经严重影响了西方文明发展史，教训是深刻的。因此保护动物健康发展，实质上就是保护人类自己。

3.人员精减与社会化服务需求的问题。动物防疫工作不同于一般性的技术推广工作，它需要动物防检人员走村串户逐圈逐头的开展防疫，到场（农贸市场、屠宰场）到点（屠宰点）到户（养殖户）逐头逐只的开展检疫，工作量之大、工作环境之艰苦不言而明。乡镇农口事业站改革把畜牧兽医站合并到农技推广服务中心，只保留了1-3个畜牧兽医岗位，公益性防疫人员大幅精减，与社会化服务体系尚未形成的格局，使得防疫力量供需失衡。

4.大流通格局与多部门管理的问题。我国加入WTO后，畜产品国际贸易日益频繁，畜禽及其产品大流通格局已经形成，对动物防疫工作构成了严重威胁。目前我国执法主体多头的现象也十分严重，畜产品生产过程涉及到多部门的分段执法，即动物饲养运输由农业部门监管；屠宰加工由经贸部门监管；肉品进入市场由工商部门监管；肉品进入餐饮环节由卫生部门监管；进出口由出入境检验检疫机构负责。这种管理格局，造成的结果是责任不明、相互扯皮、管理脱节。

5.WTO规则与兽医管理体制的问题。我国加入WTO后，兽医行业与世界接轨的问题已经是不可回避的现实。国际兽疫局（OIE）在《国际动物卫生法典》中明确规定，兽医管理机构是进出口贸易中最重要的风险评估因子，而官方兽医制度已经成为评价一个国家动物卫生管理能力的主要指标，是畜产品安全监管能力国际认可度的重要标志。

推进官方兽医与执业兽医制度，可以有效地打破行业与部门间分割，打破地区内、部门内的利益保护，实行全方位、全过程的动物及其产品的兽医卫生监督管理，可以有效地调整现阶段防治工作中公益性与经营性分离后的政府性服务与社会化服务之间的关系。这既是社会经济发展与对外开放的迫切需要，也是解决现阶段存在的体制弊端与政府财力困难的重要举措。

   四、初级阶段生产方式等问题是推进两项制度必须面对的基本国情

借鉴国外官方兽医与执业兽医制度，结合我国畜牧业发展的实际，对现行兽医管理体制进行改革，形成与国际惯例基本接轨，促进畜牧业发展和畜产品出口的兽医管理体制，是当前必须引起重视的一个问题。但改革必须坚持循序渐进和因地制宜的原则，具有沿续性、可行性和操作性。应注意考虑以下几个实际问题。

1．生产方式问题。西方发达国家实施官方兽医制度的一个重要前提是畜牧生产已经进入到工业化阶段，官方兽医的主要职能是对检疫行为进行监督。虽然近十年来我国畜禽规模养殖水平有了较大的提高，但是，小规模分散养殖仍是生产的主要业态，这一生产格局在今后很长一个时期内不可能得到根本性改变。这一实际，决定了我们畜牧兽医部门，尤其是基层畜牧兽医部门必须同时承担动物防疫检疫和畜牧兽医技术推广的双重职能。

   2.防疫基础问题。实践证明，实行以防为主，以检促防、以监促检的管理方式是目前提高我国动物防治水平的有效方法。近年来，我国重大动物疫病总体呈现多点暴发、局部流行的态势，说明我国的防疫基础相当薄弱，夯实防疫基础，包括队伍、经费、手段、能力等，应当成为兽医体制改革的取向。

   3.现有机构问题。我国各地畜牧兽医机构设置不尽统一，但基本格局上有三个是相同或相似的，即畜牧兽医行政管理机构，动物卫生监督机构和畜牧兽医技术推广机构。从可行性和操作性出发，兽医管理体制改革必须慎重考虑畜牧与兽医机构是否分设，对原有机构改造还是打破重组，至少要考虑到县级以下的实际。如果处理不好，不仅达不到兽医管理体制上下对口的目标，也会对畜牧业发展带来负面影响。

4.社会化服务问题。目前，畜牧兽医的社会化服务体系还没有真正形成，这是兽医体制改革必须正视的一个现实问题。目前，对于县级以下的兽医机构来说，除了检疫的实施、防疫的组织外，还必须同时承担防疫的实施、技术的推广等公益性职能。

五、推进我国官方兽医与执业兽医制度的基本设想

兽医行业作为一个具有很强行政特点和较高技术要求的特殊行业，目前我国对动物疫病和畜产品安全监管的行政能力和执法作用亟待加强，兽医管理体制改革已是十分必要了。针对我国兽医管理体制的诸多弊端，结合我国国情，引入国际通行和公认的官方兽医制度，逐步推行执业兽医制度，是兽医管理体制改革的核心。

首先，把兽医工作机构建设作为当前改革的重点，以此逐步建立起一支高效精干、责和权统一的代表国家行使兽医管理的官方兽医队伍。一是充实和加强各级兽医行政管理机构，强化权威性，具体负责动物防疫、检疫、兽医医政、药政的管理和监督指导；二是充实和加强各级动物卫生监督所，作为兽医行政执法机构，具体负责动物防疫、检疫与动物产品安全监督等行政执法工作；三是建立健全各级动物疫病预防控制中心，为各级兽医行政管理和执法监督提供技术保障和依托，具体承担疫病诊断、动物产品安全检测、流行病学调查等技术工作。

其次，把加强基层防疫体系建设作为当前改革的又一重点，将现有乡镇畜牧兽医站从事公益性动物防疫工作的事业编制全部纳入县级，其人员由县畜牧兽医站派驻乡镇，人员经费、工作经费等纳入县级财政预算，由县畜牧兽医行政主管部门统一管理。此外，建立村级兽医防疫员制度，在畜牧主产区乡镇设立兽医防疫员岗位，作为乡级防疫力量的重要补充，实行聘用制，受政府部门委托，协助做好公益性强制免疫等工作，政府出钱，购买服务。

第三，逐步推行执业兽医制度。在兽医体制改革中，引导和鼓励分流人员从事经营性兽医活动，以推行兽医资格认证制度为手段，提高执业人员业务水平，规范其从业行为，从而建立起多层次、多种所有制并存和互为补充的全民防疫机制。

第四，实行适度垂直管理。借鉴国际经验和总结各地垂直管理改革取得的成效，结合我国兽医工作实际，当前宜实行县以下垂直管理，待时机成熟后再逐步推行更高层级的兽医垂直管理制度。

第五，切实加强兽医工作法律法规体系和能力建设。要根据世界贸易组织有关规则，参照《国际动物卫生法典》和国际通行做法，建立完善动物卫生法律法规体系。包括修订《中华人民共和国动物防疫法》，研究制定官方兽医管理、执业兽医管理等相关法律法规，充分发挥法律法规在兽医管理工作中的保障作用。要跟踪研究国际动物卫生规则，及时调整和完善国内相关政策。

此外，从今后发展的趋势来看，在我国兽医管理体制改革中，还应当逐步理顺内外检管理体制，明确部门间职能分工，实现疫病防治和畜产品安全从动物饲养一屠宰加工一市场检查和出入境检疫全面管理，形成统一、高效、科学的兽医管理体制。