中国经济周刊微信号：ChinaEconomicWeekly

中国经济周刊官方网站：经济网 www.ceweekly.cn

《中国经济周刊》记者 曹煦

责编：周琦

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第32期

自2015年年底以来，中央环保督察组分4批对全国31个省份存在的生态环境问题进行了一次全覆盖式督察，一批长期存在的生态环境问题得到解决。但在此过程中，个别地方出现了简单粗暴的“一律关停”等“一刀切”现象，以应付环保督察。

对此，在保持环保督察高压同时，环保部（现生态环境部）提出，坚决反对“一刀切”，要科学地环保整治，根据具体情况“因地施策”“因企施策”。

中央环保督察组也将把环保“一刀切”作为生态环保领域形式主义、官僚主义的典型问题纳入督察范畴。

一边是雷霆万钧之势的“史上最大环保督察”，一边是首次出台禁止环保“一刀切”的文件。业内人士认为，对于迫切需要走向健康、绿色的中国经济而言，需要时间过渡，需要基层的治理智慧。

从近年来环保力度加大的实践效果看，实现环保与经济发展的双赢是完全可能的。

顶层：环保和经济发展都要抓

既保持环保督察高压，也反对简单粗暴“一刀切”

近日，中央第一环境保护督察组暗访发现郑州市位于居民区附近一个养鸡场污染环境的问题仍未整改。生态环境部官方微信将其曝光后，该养鸡场连夜整改。 （视觉中国）

绝不允许平时不作为，检查时乱作为

某些地方政府简单粗暴的“一刀切”，是过去两年来席卷全国的环保督察中最受舆论争议和诟病的现象。

今年3月，在十三届全国人大一次会议举行的记者会上，环保部部长李干杰强调，“一刀切”指的是不分青红皂白，不分违法还是合法，一竿子打下去，一律进行关停的做法。

李干杰坦言，在前4批中央环保督察过程中，个别地方确实出现过类似的问题。出现问题以后，环保部及时进行了纠正。“我们态度非常明确，绝不允许这么干。将来不仅仅是及时纠偏，还会及时追责问责，并且是严厉严肃地追责问责，发现一起严查一起。”

部长的决心很快体现在本次“回头看”督察中。5月28日，就在第一批中央环境保护督察“回头看”督察组进驻各省份之前，生态环境部出台《禁止环保“一刀切”工作意见》，旨在防止一些地方在督察进驻期间不分青红皂白地实施集中停工、停业、停产行为。

《意见》要求，严格禁止“一律关停”“先停再说”等敷衍应对做法，坚决避免集中停工、停业、停产等简单粗暴行为。

《意见》特别明确，对于工程施工、生活服务业、养殖业、地方特色产业、工业园区及企业、采砂采石采矿、城市管理等易出现环保“一刀切”的行业或领域，在边督边改时要分类施策。“对于具有合法手续且符合环境保护要求的，不得采取集中停工停产停业的整治措施；对于具有合法手续，但没有达到环境保护要求的，应当根据具体问题采取针对性整改措施”。

从5月30日起，第一批中央环境保护督察“回头看”6个督察组陆续进驻河北、内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广东、广西、云南、宁夏等10个省（区），开展为期一个月的督察工作。

《中国经济周刊》记者注意到，接受“回头看”督察行动的这10个省份很快便出台文件，明确禁止环保“一刀切”，“必须因企施策，不应一棍子打死”等提法均出现在各省份的文件中。

在此期间，官方再次强调要正确理解“一刀切”的概念。6月29日，在生态环境部举行的6月例行新闻发布会上，生态环境部环境监察局局长田为勇表示：“如果是那些违法或者没有治理设施、超标排放、环境污染严重的企业，我们在开展攻坚行动的时候，将严格依法整治，严格执法办案。特别是对‘散乱污’企业的停产整治，不能称为‘一刀切’。”

田为勇特别强调，对于“一刀切”的问题，只要发现就严肃处理，绝不允许平时不作为，检查时乱作为。“不仅要处理企业，也要处理地方政府和部门相关的责任人。”

值得一提的是，为避免地方应付检查的“一刀切”想法，生态环境部在督察方案中特别强化了有关制度设计。“去年我们开展为期一年的强化督察，一直持续到今年4月份才结束，6月份我们又开始新一轮督察，打消了应付检查暂时停一停、等人走了再恢复生产的念头。”田为勇介绍说，今年是按县(市、区)派驻督察组，基本上每个地方都有督察组，临时停产这种方式已经行不通了。

“如果将第一轮中央环保督察看作是对地方党委、政府、企业生态环境保护工作的全面体检、诊治，此次‘回头看’则是‘看病抓药’后的一次‘复查’。”生态环境部国家环境保护督察办公室副主任刘长根说。

从“回头看”的情况看，这一轮督察成效明显。刘长根表示，督察指出的多数问题都得到整改，或正在推进解决，深圳、东莞等地污水管网建设欠账严重等一批重大环境问题整改取得明显成效，地方党委和政府环境保护责任意识大大提升。

一组数据或可以佐证“回头看”的威力。截至2018年7月7日，督察组共向地方转办37090件案件，地方已办结28076件，其中责令整改22561家，立案处罚5709家，罚款5.11亿元；立案侦查405件，拘留464人，约谈2819人，问责4305人。

常态化督察问责制度正在形成

据介绍，今年下半年，中央环保督察组将组织开展第二批“回头看”，完成对第一轮督察的“回头看”工作。

多个省份为了迎接“回头看”，已经按照中央环保督察“回头看”的标准，提前开展了环保督察省级“回头看”工作。

湖南自6月20日起，已对14个市州和部分重点县市区开展省级环境保护督察，实现省级环境保护督察全覆盖。

截至7月25日，四川省级环保督察发现的8924个问题已整改完成93.3%。四川省环保部门要求，全省各级各部门要对照第一轮中央环保督察反馈的89项整改任务，采取“清单制+责任制”，进一步明确责任单位、责任人和完成时限，严格整改销号办法，坚决做到达不到标准的不销号、问题反弹的不销号。

对首轮督察完成“回头看”全覆盖后，从2019年开始，中央环保督察组将用3年时间，完成对全国各省区市的第二轮督察。刘长根透露，承担重要生态环境保护职责的国务院有关部门和从事生态环境影响较大行业和产业的有关中央管理企业集团，将被纳入第二轮督察，统筹安排。

“第一轮督察可以看作是一次压力测试，表明环保力度加大对经济的影响可以接受，实现了环保与经济双赢。”生态环境部环境与经济政策研究中心主任吴舜泽表示，第二轮督察将针对工作滞后、整改不力、环境质量明显下降的地区，更多触及深层次问题，倒逼经济高质量发展。

可以预见的是，持续的环保高压态势下，禁止“一刀切”并不轻松。7月26日举行的江苏省十三届人大常委会第四次会议上，在回应江苏省人大代表对畜禽污染整治问题时，江苏省环保厅厅长王天琦坦言，在江苏部分地区确实存在把握政策不准的现象，有的地方出现简单粗暴的“一刀切”，甚至非禁养区内具备养殖条件的养殖场也被强拆，有的镇还不适当地提出要建成“无猪镇” “无鸡镇”。在王天琦看来，有的地方地处环境敏感区域，可能还是在水源地附近，因为担心对重要水体造成影响，扩大了禁养区的范围；有的地方为了规避环境责任的风险，怕被问责，宁可错关不可漏关，导致“一刀切”。

此外，刘长根也指出，地方在督察整改过程中的形式主义和官僚主义问题、“表面整改”“假装整改”“敷衍整改”等问题，依然十分普遍。

国务院发展研究中心市场经济研究所研究员李布接受《中国经济周刊》记者采访时说：“不少污染问题是‘老大难’，整改时应充分考虑其艰巨性、复杂性，具体情况具体分析。如对污染严重又不合规的企业要坚决关停，而对那些能及时实现达标排放的企业则应加以引导。此外，更要打好‘组合拳’，做好事前、事中、事后监管督促。”

地方：如何确立可操作的标准？

“70%关停取缔”硬指标合不合理？

2017年8月19日，环保部强化督察（第十轮）第七组部分成员在沧州大化TDI有限责任公司督察排放情况，“散乱污”整治是该次强化督察的重点内容之一。（新华社）

环保治理还需精准发力

——既不能放任自流，也不能矫枉过正

随着中央环保督察力度的加大，一些地方政府主动行动加码，布置环保专项整治工作。

在制造业重镇、曾经的“世界工厂”东莞，早在本轮环保督察“回头看”之前，就已将整治工作完全量化后以专项行动的方式布置下去。

5月17日，东莞市大气办发布《关于开展清理“散乱污”企业专项行动的通告》，在全市范围内开展清理“散乱污”企业专项行动。据悉，5000家“散乱污”企业今年底前将被淘汰整治。

据当地媒体报道，东莞的“方案”将全市镇街（园区）分为5个任务档次，每个档次对应一类镇街，第一档至第五档的淘汰整治任务分别为350家、250家、150家、100家、50家，其中关停取缔数不少于任务数的70%。

以中堂镇为例，该镇属于此次整治任务的第四档，即淘汰整治任务为100家。目前中堂镇已发现“散乱污”企业1187家，关停取缔企业607家，整治改造企业79家，任务总数完成率686%，关停取缔任务数完成率达867.14%。

根据东莞环保局发布的数据，截至6月20日，东莞全市已完成2595家“散乱污”企业的淘汰整治，其中关停取缔2026家，整治改造569家。

窥一斑而见全豹。本轮环保整治中，作为制造业大省的广东处罚力度极大。在生态环境部披露的1月至6月全国行政处罚案件数量前十名的地市中，广东就有4个城市（广州、深圳、东莞、佛山）上榜。

从更大范围看，1月至6月，全国环境行政处罚案件共下达处罚决定书72192份，罚没款金额为58.5亿元。截至6月底，全国所有地市均有适用《环境保护法》配套办法查处的案件。

数据显示了环保整治的精准定位，也折射出了当下制造业转型发展中必须经历的阵痛。近年来，斯道拉恩索、正隆集团、利乐集团等知名制造企业，因为环保方面的原因，最终选择关闭旗下位于中国大陆的工厂。

4月20日，广东中山发布了《关于扩大高污染燃料禁燃区范围的通告》，高污染燃料设施需要在2019年6月30日前全部拆除或技改升级。图为5月23日，中山神湾镇的一家企业以前用的燃煤锅炉已经停用。（视觉中国）

2016年6月，苏州紫兴纸业宣布停产解散，并未按照政府规划搬迁到吴江。苏州紫兴是由世界500强企业斯道拉恩索投资并控股的高档文化用纸生产企业。该公司公告称，过去20年，工厂所在地逐渐发展成为苏州高新区商业和住宅核心地段，越来越难以维持大型企业的正常运营。

随着这家曾经的纳税大户的悄然离场，周边居民如影随形的投诉电话也一并消失了。

曾经的招商引资明星，在环保升级的大环境下，由于跟不上环保要求，变身成为污染治理的“标杆”，是这类企业的共性遭遇。不过，在产业升级的阵痛中，也隐藏着一些地方政府在城市发展过程中因缺乏长远规划而留下的遗憾。

一位佛山利乐的员工在离开时留下的一段话在网上刷屏：“这一块区域是先有工厂还是先有民宅，又是谁只顾一时利益？现在，我们就要失业了，失业后可以说我们毫无经济来源……请社会多关心一下这群人吧，换位思考一下。”

政企的博弈还将在不断升级的环保风暴中持续。多位环保业内人士对《中国经济周刊》记者说，未来的环保治污标准只会更严，相关企业不应心存侥幸，要提前整改。

对各级政府而言，“罗马不是一天建成的”，治理污染考验着他们的决心、耐心和智慧。国务院发展研究中心市场经济研究所研究员李布认为，环保整治既不能放任自流，也不能矫枉过正，应设立一个可操作的标准，用渐进的方式进行整治。多出治本之策，多些精准发力，才是治理环境污染和迎接环保督察的应有之义。

“以人民满意为治理标准”

——初衷很好，但无法量化、难以执行

环保督察的高压态势到了基层后，是如何体现和执行的？

《中国经济周刊》记者在采访中了解到，自环保督察开展以来，绝大部分企业已经深刻认识到了环保工作的重要性和必要性，几乎所有受访企业都表示：治污是一个利国利民的大好事，高举双手赞成。

但主观的大局意识，难掩客观条件下很多中小企业面临着生死存亡的现实。

上海某家居建材企业负责人刘浪告诉《中国经济周刊》记者，家居建材行业有大量的中小微企业和家庭作坊，短时间无法满足国家环评工作的硬件要求，如“厂房防护距离50米以外”等。如果按照“一刀切”的标准，这些企业注定短期内无法达到要求，将持续停工停产，甚至面临倒闭的风险。“单靠规模企业是无法撑起家居建材这个产业的，一旦产业链断裂，家居建材行业的竞争优势将丧失殆尽。没有这些小微配套企业，产业链上的大中型企业也会无以为继。”

《中国经济周刊》记者在采访中听到了不少类似案例。江苏某食品加工企业从1997年开始经营至今，并依法取得国有建设用地使用证、营业执照、纳税登记证，因为环境影响评价手续到期未延续，相关行政部门日前对企业采取强制断水、电措施，企业停产后经济损失巨大。“地方政府不管企业死活，达到关停目的就算完成任务，整改和补偿问题根本不愿与企业谈。”该企业负责人对《中国经济周刊》记者说。

备受争议的还有，多地甚至因为环保整治出现过市民“买不到豆腐”“买不到馕”等现象。刘浪的微信签名似乎道出了中小企业主这个群体的心声：“我们支持环保，我们不是敌人，我们需要的是引导整顿与正确的执行！”

需要因企施策的，并不仅仅是刘浪这样的中小企业。对于污染大户钢铁行业，《2017年京津冀及周边地区大气污染防治工作方案》明确提出，钢铁企业采暖季要按照企业环保绩效实施差别化的停限产措施。

“中国有宝钢、太钢这样达到世界先进水平的企业，有烧结烟气脱硫脱硝达到超低排放水平的邯钢，但还有一批污染严重、环保意识淡薄的落后企业。”冶金工业规划研究院院长李新创认为，正是由于存在这样巨大的差异，停限产、去产能等政策不能“一刀切”，必须“差异化”。李新创认为，今年差异化的环保政策还将进一步深化，倒逼环保水平落后的钢铁企业退出市场。

“最后一公里”的政策取向仍是基层政府和涉事企业的考量焦点。

例如，多地政府在关于企业停产的通知中都做出过“以人民满意为治理标准”等要求。

一位企业负责人认为，“‘人民满意’是一个无法量化、无法衡定的柔性标准，没有明确的治理和验收参数，这样可能导致从方案的制订到项目的验收，都没有明确的判定标准，从而难以执行。”

此外，多位受访对象还向《中国经济周刊》记者反映，环保督察中的来信来电经常“变味”，甚至出现不少同行之间恶意举报的情况，建议有关方面从举报信息来源上做好精准核实。

关注《中国经济周刊》头条号

请回到文章顶部，点击右上方“关注”