我国政策性农业保险制度创新研究

一、政策性农业保险及其特征

政策性农业保险是指政府为了实现其农业和农村经济发展的政策目标，通过立法推动、政府推动、政策支持等方式而实施的农业保险。如同出口信用保险体现的是支持出口贸易的政策导向一样，政策性农业保险体现的是国家的农业和农村经济政策，即保障农业生产和经营的稳定和增长，保障农产品供给的安全，保障农民生活的安定。

其主要特征有：第一,商业性公司在正常市场环境下难以或不会进入该领域；第二,政府不仅参与宏观决策，而且要介入微观经营管理活动；第三,政府要设计利益诱导机制（如保费补贴、财税优惠措施以及行政便利措施等）；第四,不以营利为目的。

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二、我国政策性农业保险的发展历程及存在的主要问题

（一）新一轮政策性农业保险的试验

2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国农业法》以国家立法的形式明确规定：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度，鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次以党的正式文件形式将“探索建立和完善政策性农业保险制度”作为深化农村改革、完善农村经济体制的一项重要措施予以确定下来,标志着我国农业保险的第三轮试验开始。此后从2004年到2009年，连续六年的中央一号文件均对农业保险的发展提出要求，其中2009年中央一号文件明确提出“加快发展政策性农业保险，扩大试点范围，增加险种，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务”。

为此，中国保监会加大了支持和鼓励农业保险发展的力度：2003年批准了农业保险方面有丰富经验的法国安盟保险公司进入我国保险市场；2004年9月我国第一家专业性农业保险公司——上海安信农业保险股份有限公司成立；10月，法国安盟保险公司成都分公司获准开业；上海、安徽、黑龙江、吉林、新疆、内蒙古、四川、浙江、湖南9个农业保险试点工作全面启动；11月我国第一家相互保险公司——阳光农业相互保险公司获准筹建并于2005年1月正式开业；12月，吉林安华农业保险股份有限公司成立；2008年1月18日，国元农业保险股份有限公司完成工商登记正式开业，预示着探索建立中国农业保险制度的新一轮试验拉开了帷幕，政策性农业保险是制度创新的发展重点。目前，农业保险的承保险种明显增多，业务规模不断增大，覆盖领域逐步拓宽，保险主体日益多元，功能作用逐步发挥，各项试点逐步推进。

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（二）我国政策性农业保险发展存在的问题

1.对政策性农业保险的认识不够明确

首先，地方政府对于政策性农业保险的政策目标和导向不明确。为什么要试验举办政策性农业保险？这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么？这些都是试点政策性农业保险的各地政府至今仍不统一或存在众多疑惑的问题。其次，农业保险的政策性经营方式不够明确。迄今为止，我国的农业保险试点一直没有突破“政策性保险+商业化经营”的框架，“以险养险”加政府补贴的思路一直占据主导地位。这样，难以确定合适的补贴额度，难以科学评价商业保险公司经营政策性保险的绩效，最终可能会影响政策性农业保险业务的开展。

2.农民收入水平低，保险意识淡薄

首先，政策性农业保险的高成本、高费率与农户家庭低收入之间存在矛盾。农业生产自身的高风险性、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，而我国目前正处于传统农业向现代化农业过渡时期，农业基础薄弱，生产力水平低。即便是在现阶段政府财政给予50%的保费补贴的前提下，政策性农业保险费支出也大大超过了其消费能力。其次，依赖思想严重和保险意识淡薄是制约我国政策性农业保险发展的重要因素。一方面，由于计划经济体制的影响，我国长期实行的是发生自然灾害损失时由中央财政直接拨款救济灾民的制度，养成了农民一遇灾害坐等救济的依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识；另一方面，由于宣传力度不够，加上农民受传统观念的束缚，侥幸思想根深蒂固，保险意识淡薄，缺乏投保积极性，严重地制约着政策性农业保险的发展。

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3.保险公司经营管理技术水平落后

农业保险的保险利益有别于一般财产险的保险利益，是一种事先难以准确确定的预期利益，而且农业风险大多来源于人类难以驾驭的大自然，如洪灾、旱灾、雹灾、疫灾等。因此，农业保险经营有其独特的技术要求，普通财产保险经营技术难以奏效。

4.巨灾风险分散体系和农业保险再保险机制的缺失

农业生产易受巨灾风险事故的袭击，大面积旱灾、水灾在我国各地的发生频率都很高。2009年初我国北方主要冬麦区所遭受的罕见的旱灾再次暴露了我国巨灾风险救助体制的“缺位”。据有关部门统计，截至2009年2月5日，全国农作物受旱面积1.55亿亩，其中冬麦主产区受旱面积1.43亿亩，重旱4635万亩、干枯116万亩，在特大旱灾面前，农民们并没享受到政策性农业保险的雨露。在十多个遭受旱灾的省(市、区)中，只有安徽省明确将旱灾列为政策性农业保险的保险责任。缺乏巨灾赔偿准备，无分散风险的其他安排，这样的农业保险试验经营无疑成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了各级地方政府身上，这也是目前地方政府试验政策性农业保险的隐忧所在。

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三、适合我国国情的政策性农业保险制度创新

（一）健全农业保险法律制度，立法保障农业发展

作为一种现代农业风险管理的有效工具，农业保险制度难以由农民和商业保险机构自发形成，通常都是由国家以强制性制度变迁的方式提供，而立法是强制性制度变迁的主要形式。从我国建国后农业保险的发展来看，我国农业保险的法律法规不够完备。2003年3月1日施行的《中华人民共和国农业法》第四十六条仅指出：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”没有专门法律法规的保障和约束，农业保险的发展就不可避免地会落入尴尬的境地。因此，建议加快我国农业保险的立法进程，完善与农业保险相关的法律法规体系，为农业保险的发展提供配套的法律保障。并以此提高农民的保险意识。

（二）加强政策性农业保险宣传教育

政策性农业保险作为一种重要的风险损失的补偿方式，在大部分地区还远未被农村居民所接受。农民的保险意识非常浅薄，对农业保险的作用还心存疑惑，农民不信任又不适应交钱让社会来保护自己。为此应加大宣传力度，通过农民喜闻乐见的多种渠道和方式，加大农业保险知识的普及力度，培育农民保险意识，加强农业人口对保险职能的认识，使其认识到保险是稳定生活、恢复生产、保障经济有效的风险管理手段，进而自觉地参加保险，从而提高政策性农业保险的参保率和覆盖面，推动政策性农业保险稳步向前发展。

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（三）创新保险经营管理技术

农业风险的特殊性和复杂性对农业保险的经营和管理技术提出了特别的要求，传统的农业保险经营技术难以实现对农业风险的识别、计量及损失的控制，导致农业保险普遍具有超高赔付率和管理成本，使市场化的经营模式步履蹒跚。因此加快保险技术的创新是我国农业保险走出困境和实现可持续发展的关键。农业保险技术的引进和创新贯穿农业保险经营的各个环节，它包括风险监测技术、农业保险精算技术、农业保险理赔技术、农业保险的风险证券化技术等。

（四）强制实行政策性农业巨灾保险

鉴于农业保险中严重的逆选择和高昂的监管成本，农业巨灾保险可以考虑采取事实上强制参与的形式，规定只有参加农业巨灾保险计划，才有资格获得农产品价格支持计划、生产调整计划、农民信贷计划等。目前可以对农业生产破坏力最强的旱灾、水灾入手，先对农作物实施全国范围内低保障、低保费的水旱灾政策性巨灾保险，待财政实力具备时，再扩大到禽畜瘟疫、病虫害等其他农业巨灾保险。

针对农作物危害程度最大的巨灾——水灾、旱灾，笔者设计了一个低保费、低保障水平的农业巨灾保险模型，以估算财政支持的力度和可能性。我

假定我国农作物播种面积因水灾、旱灾遭受单产减产50%以上的面积占总播种面积的6%，农作物巨灾保险的赔偿标准为（70%，50%），即以70%的市场预期价格，保障50%的产量水平。又假设保险公司的定损费用为纯保费的10%（因强制投保，未补经营管理费）；纯保费、定损费用的分担比例为：农民承担30%，中央和地方财政补贴70%。

在针对保障水平（70%，50%）条件下，假设发生巨灾损失的播种面积以70%的预期价格赔付50%的标准产量，政府的财政支持达308.1亿元。考虑到我国每年在农产品保护价及粮食风险基金等政策性支出方面都在几百亿元，如果将其中的部分开支转为对农业保险的政策补贴，农民的利益可以得到更加稳妥的保障。

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（五）设立政策性农业保险监管机构

目前，我国农业保险的监督管理主要由中国保险监督管理委员会来实施，但政策性保险的监管与商业性保险的监管在监管性质、监管内容、监管规则等方面均有很大的差异，尤其是农业保险业务管理比商业保险业务管理要复杂得多，它不仅在展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营管理层面上复杂，还涉及到农业、气象、金融、投资、财政、税务等若干领域，更主要地体现在其政策性本质所要求的跨部际协调上。为了避免出现因各自为政、分割管理、资源分散配置而导致高投入、低效率的局面，在此建议我国有必要借鉴美国、日本等国的经验，考虑在适当的时机，以目前的中国保监会政策性农业保险监管部门和人员为基础，联合农业部、财政部、国家发改委等有关部委，成立专门的政策性农业保险监管机构，如设立专门的农业保险管理局或农业风险管理协会，以适应政策性农业保险的快速发展。农业保险的管理机构需要履行的职责应该包括：一是根据中央政府和省政府授权，制定和执行有关政策性农业保险的政策；二是组织全国或全省进行农业风险区划分和费率分区工作；三是研究农业风险和风险管理，精算费率，设计政策性农业保险的标准(或示范)条款；四是筹集、管理和使用大灾准备基金；五是协调各地、各个参与农业保险的主体之间的关系；六是根据中央政府或省政府的授权，代表中央政府或者省政府管理、审核和拨付财政补贴资金。

总之政策性农业保险的发展，增强了农民抗风险能力和灾后恢复能力，确保了农业生产和农民生活的稳定，促进了国家农业产业政策、粮食安全战略和支农惠农政策的落实。随着政策性保险经营主体的日益丰富，多元化的发展态势，我们有理由相信我国政策性农业保险将会稳步向前迈进。

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